Усе про НПА у одному законі
Діяльність з формування норм права є багатоаспектним соціальним процесом та результатом взаємодії об’єктивних умов і суб’єктивних чинників. І звичайно, від ефективності здійснення правотворчої, законотворчої діяльності залежать усі без винятку аспекти життя в країні.
У публікації за посиланням ми звертали увагу на показники ефективності цієї діяльності з точки зору швидкості внесення змін до чинного законодавства за вимогами часу та необхідності планування й контролю. Зазначали про позитивні зміни та доповнення до Регламенту Верховної Ради України, внесені Законом України від 03.12.2020 № 1052-IX, якими було розширено політичну відповідальність публічних адміністрацій та посадових осіб за прийняті рішення.
Водночас питання ієрархії нормативно-правових актів, питання подолання колізій та їх усунення, а також проблеми з набуттям чинності нормативно-правових актів залишались не вирішеними, що в подальшому призводило до помилок у правозастосуванні. Суди, наприклад, вирішували питання відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини за допомогою аналогії закону та/або аналогії права, згідно з нормами процесуальних Кодексів.
24 серпня 2023 року законодавець сформував політично узгоджену позицію та унормував основну функцію публічної влади, прийнявши Закон України № 3354-IX «Про правотворчу діяльність». Закон складається з 71 статті, 13 розділів. В окремі розділи виокремлено систему нормативно-правових актів України; планування, підготовку нормативно-правових актів; засади техніки нормопроєктування; розгляд та прийняття проєктів НПА; доведення до відома та набрання ними чинності; державна реєстрація; облік; дія НПА; правові прогалини та подолання правових колізій; правовий моніторинг та перехідні положення Закону.
Необхідно звернути увагу на ті фундаментальні основи та новели, що увійшли до Закону. Так, правотворча діяльність здійснюється відповідно до принципів, серед яких, звісно, принцип верховенства права, що наразі включатиме, але не виключно, принципи законності, юридичної визначеності, запобігання зловживанню повноваженнями, рівності перед законом та недискримінації, доступу до правосуддя.
Другим принципом є пріоритетність утвердження та забезпечення прав і свобод людини, дотримання міжнародних стандартів у сфері прав людини.
Прогресивним, на наш погляд, є передбачення для правотворчої діяльності такого принципу, як її ресурсне забезпечення, адже обов’язковою умовою для прийняття нових норм права є недопущення звуження змісту та обсягу чинних прав і свобод, тому будь-які норми, які залежать від фінансово-економічних показників розвитку країни потрібно приймати усвідомлено та виважено, що ці норми буде виконано в майбутньому.
У ст. 4 Закону наведено усіх учасників правотворчої діяльності та визначено їхній окремий статус, до таких віднесено:
1) суб’єкт правотворчої діяльності;
2) суб’єкт правотворчої ініціативи;
3) суб’єкт забезпечення правотворчої діяльності;
4) заінтересовані особи.
Закон дає чіткі визначення норми права, нормативно-правового акта, підзаконного нормативно-правового акта, визначає, що таке закон, та розрізняє форми прийняття закону. Передбачено такі форми закону, як: кодекс, первинний закон, закон про внесення змін, закон про міжнародний договір, закон про затвердження, закон про схвалення. При цьому у законі визначено, що розроблення проєкту кодексу або первинного закону готується обов’язково з розробкою концепції до нього, де визначаються перспективи його впровадження, аналізується стан суспільних відносин до та після його прийняття, фінансова перспектива впровадження, перераховуються організаційні заходи та структура самого проєкту. Ця концепція представляється суб’єктом законодавчої ініціативи на засіданні комітету Верховної Ради.
У Законі вводиться нове поняття – модельний підзаконний нормативно-правовий акт, тобто той, що визначає типові, стандартизовані форми нормативно-правових актів чи інших документів. Такий документ може оформлюватися як додаток до іншого нормативно-правового акта або затверджуватися підзаконним нормативно-правовим актом.
Суттєвою новелою є передбачений у законі порядок, відповідно до якого, якщо суб’єкт права законодавчої ініціативи подає до Верховної Ради України проєкт закону, що регулює суспільні відносини інакше, ніж кодекс, він зобов’язаний одночасно подати проєкт закону про внесення змін до кодексу, що розглядатиметься одночасно з відповідним проєктом закону про внесення змін до кодексу. Аналогічно, якщо проєкт кодексу передбачає прийняття для його виконання інших законів чи підзаконних нормативно-правових актів, до проєкту кодексу додається перелік таких нормативно-правових актів з визначенням їхніх цілей, завдань, структури та основних положень.
Статтею 19 Закону передбачено, що таке юридична сила НПА та встановлено на цій основі їхню ієрархію.
Прикметно те, що планування правотворчої діяльності здійснюється залежно від того, до якого з видів документів публічної політики віднесено цей документ. У законі передбачено:
1) аналітичні документи публічної політики;
2) прогнозні документи публічної політики;
3) програмні документи публічної політики.
З набуттям чинності Законом для обліку та підтримання у контрольному стані НПА започатковується Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів. Такий облік здійснюватиметься: суб’єктом правотворчої діяльності та міністерством, що забезпечує формування державної правової політики.
Закони, постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Національного банку України – після їх опублікування подаються відповідним суб’єктом правотворчої діяльності Держателю Реєстру для реєстрації в Реєстрі протягом 24 годин з дня їх опублікування у порядку, визначеному законом.
Особливий інтерес викликає запропонований у Законі порядок усунення прогалин правового регулювання та подолання колізій між НПА. У разі виявлення правової прогалини відповідний суб’єкт правотворчої діяльності зобов’язаний прийняти (видати) нормативно-правовий акт, що її усуває, актом того самого виду, що містить прогалину. Усунення правової прогалини шляхом прийняття (видання) нормативно-правового акта нижчої юридичної сили не допускається.
Статтею 66 передбачено порядок подолання колізій норми права. А саме поняття визначено як протиріччя або невідповідність між нормами права у нормативно-правових актах, що регулюють одні й ті самі суспільні відносини. При цьому розмежовано види колізій в нормативно-правових актах рівної юридичної сили та різної юридичної сили.
Новелою є передбачений статтею 67 правовий моніторинг, систематична комплексна контрольна діяльність, спрямована на відстеження, аналіз та оцінку реалізації прийнятих нормативно-правових актів щодо:
1) уведення їх у дію в повному обсязі (набрання нормативно-правовими актами чинності, реалізації норм права, викладених у їх перехідних положеннях, прийняття (видання) підзаконних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію нормативно-правових актів, щодо яких проводиться правовий моніторинг);
2) досягнення запланованих цілей нормативно-правового регулювання, їх впливу на суспільство та (або) на окремі соціальні групи, сектори чи галузі, а також визначення соціальних, правових, політичних, економічних, екологічних, адміністративних та (або) інших можливих запланованих наслідків чи виявлення незапланованих наслідків.
Юридична оцінка здійснюється не раніш як через рік з дня набрання нормативно-правовим актом чинності, а, як правило, упродовж трьох років, якщо інший строк не встановлено самим нормативно-правовим актом або не викликано встановленими негативними наслідками його дії.
З повним текстом Закону можна ознайомитися за посиланням
За інформацією начальника
відділу узагальнення судової практики